Blogi

06.07.2020

EU-tuomioistuimen tuomio kiristää pohjavesien suojelua

Unionin tuomioistuin linjasi toukokuussa tuomiossa C-535/18, mitä EU:n vesipuitedirektiivissä tarkoitettu kielto huonontaa pohjaveden tilaa tarkoittaa. Tuomioistuimen mukaan minkään yksittäisen pilaavan aineen pitoisuus ei saa kohota missään osassa pohjavesimuodostumaa. Suomessa tuomio ohjaa soveltamaan ympäristönsuojelulain mukaista pohjaveden pilaamiskieltoa astetta tiukemmin, mutta sen käytännön vaikutus uusien hankkeiden lupapäätöksiin on rajallinen.

Taustalla pintaveden ympäristötavoitteiden sitovuus ja ns. Weser-tuomio

Unionin tuomioistuin oli linjannut jo vuoden 2015 Weser-tuomiossa (C-461/13), että vesipuitedirektiivin mukaiset pintavesien (järvet, joet, rannikkovedet) ympäristötavoitteet ovat sitovia. Suomessakin tunnetuksi tulleen Weser-tuomion perusteella pintaveden ekologista tilaa heikentävälle tai hyvän tilan tavoitteen saavuttamisen vaarantavalle hankkeelle ei voida myöntää lupaa ilman vesipuitedirektiivin mukaista poikkeusta. Jo yhden pintaveden laadullisen tekijän heikentäminen on kielletty, vaikka pintavesimuodostuman tila ei heikentyisi kokonaisuudessaan.

Suomessa korkein hallinto-oikeus on soveltanut viime vuosina kansallista lupalainsäädäntöä Weser-tuomion mukaisesti. Weser-tuomio nousi keskeiseen rooliin Finnpulpin sellutehtaan asiassa (KHO 2019:166), jossa Kallaveden ekologisen tilan heikentymisen riski esti ympäristöluvan myöntämisen miljardiluokan investoinnille.

Vesipuitedirektiivin tavoitteena on kuitenkin myös pohjavesien tilan huonontumisen estäminen ja niiden hyvän tilan saavuttaminen, mikä viittaa sekä pohjaveden määrään että sen laatuun. Pohjavesien huonontamisen kiellon tarkempi sisältö oli kuitenkin epäselvä ennen unionin tuomioistuimen nyt antamaa tuomiota.

 

Moottoritien sadevesiä johdetaan pohjaveteen – tai sitten ei

Unionin tuomioistuimen 28.5.2020 antaman ratkaisun (C-535/18 Land Nordrhein-Westfalen[1]) taustalla oli Saksan ylimmän hallintotuomioistuimen ennakkoratkaisupyyntö, joka käsitteli moottoritiehanketta. Moottoritielle kertyvät sadevedet oli tarkoitus johtaa pohjavesimuodostumaan, minkä vuoksi hankkeella arvioitiin olevan vaikutuksia pohjaveden laatuun.

Unionin tuomioistuin linjasi, että vesipuitedirektiivin pohjavettä koskevat tavoitteet ovat sitovia samaan tapaan kuin pintavesien tavoitteet. Tämä tarkoittaa sitä, että kansalliset viranomaiset eivät voi myöntää lupaa pohjaveden tilaa heikentävälle tai hyvän tilan saavuttamisen vaarantavalle hankkeelle. Kiellosta voi poiketa vain noudattamalla poikkeamismenettelyä vesipuitedirektiivin 4(7) artiklan mukaisesti.

 

Pohjaveden heikentämiskielto tiukempi kuin pintavesien Weser-linjaukset

Tuomioistuin otti ratkaisussaan tiukan kannan siihen, mitä kielletty ’pohjaveden tilan huononeminen’ tarkoittaa. Tuomioistuimen mukaan tilan huononeminen kattaa sekä pohjaveden laatutekijöiden (vesipuitedirektiivin liite V) että yksittäisten pilaavien aineiden pitoisuuksien haitalliset muutokset. Kyseessä on pohjaveden tilan huononeminen heti, kun yhdenkin pilaavan aineen pitoisuudelle asetettu laatunormi tai raja-arvo ylittyy. Jos raja-arvo on jo ylittynyt, huonontumiseksi tulkitaan pelkkä pitoisuuden lisääntyminen. Huononemisen todentamiseksi riittää sen havaitseminen jo yksittäisessä seurantapaikassa.

Tulkinta noudattaa pitkälti Weser-tuomion linjauksia, mutta on kahdessa suhteessa tiukempi. Ensinnäkin pohjaveden tilan huonontumista on jo yhden pilaavan aineen pitoisuuden muutos, kun pintaveden tilan muutosta arvioidaan astetta karkeammin laadullisten tekijöiden tasolla. Toiseksi pohjaveden tila ei saa olla heikentynyt yhdessäkään seurantapaikassa, kun pintaveden tilan heikentymistä tarkastellaan koko vesimuodostuman kannalta.

Tuomioistuimen tulkinnan mukaan pohjavesitavoitteiden sitovuus merkitsee myös oikeutta vedota niihin lupamenettelyissä. Henkilöillä, joita pohjaveden huononeminen suoraan koskee, tulee myös olla valitusoikeus pohjavesiin vaikuttavan luvan myöntämispäätöksestä. Tällaisia henkilöitä ovat esimerkiksi talousvettä pohjavesialueelta ottavat maanomistajat.

 

Rajoitettu mahdollisuus poiketa pohjaveden heikentämiskiellosta

Unionin tuomioistuin toi pohjavesiratkaisussaan esille mahdollisuuden poiketa pohjaveden heikentämiskiellosta vesipuitedirektiivin 4(7) artiklan perusteella kuten Weser-tuomiossa. Käytännössä poikkeamiset heikentämiskiellosta ovat kuitenkin mahdollisia vain pohjaveden korkeutta muuttavissa, eivät sen pilaantumista aiheuttavissa hankkeissa.

 

Muuttaako uusi linjaus paljon Suomen kannalta?

Pohjaveden kemiallista tilaa suojataan Suomessa ympäristönsuojelulain 17 §:n pohjaveden pilaamiskiellolla. Sitä sovelletaan kaikkeen sellaiseen toimintaan, josta voi aiheutua pohjaveden pilaantumista. Soveltamisala kattaa myös muut kuin ympäristölupamenettelyssä ratkaistavat hankkeet ulottuen muun muassa teiden rakentamiseen.

Unionin tuomioistuimen tuomio ohjaa antamaan pohjaveden kemiallisen tilan arvioinnille ja pohjaveden tilatavoitteille merkittävän painoarvon pohjaveden pilaamiskiellon tulkinnassa. Sellaista hanketta, josta aiheutuu yhdenkin pilaavan aineen pitoisuuden haitallinen muutos missä tahansa osassa pohjavesimuodostumaa, ei voida jatkossa hyväksyä. EU-oikeusmyönteinen tulkinta ohjaa tähän siitä huolimatta, että ympäristönsuojelulain sääntely ei viittaa vesipuitedirektiivin mukaiseen pohjaveden kemialliseen tilaan.

Kaiken kaikkiaan nyt annettu tuomio (C-535/18) kiristää pohjavesien suojelua Suomessa. Ennalta arvioiden se ei kuitenkaan tuo suurta muutosta nykytilaan, koska pohjaveden pilaamiskielto on jo perinteisesti ollut vaativa edellytys hankkeiden luvituksessa. Näyttää vahvasti siltä, että tuomion käytännön merkitys hankkeiden lupapäätösten kannalta jää selvästi Weser-tuomiota vähäisemmäksi.

Unionin tuomioistuimen pohjavesiratkaisu tuo Weser-tuomion tapaan esille sen, että Suomessa ei ole selvästi säädetty vesienhoidon ympäristötavoitteiden ja niistä poikkeamisen yhteydestä lupamenettelyyn. Kansallisen lainsäädännön perusteella ei ole mahdollista päätellä, että vesienhoidon ympäristötavoitteet sitovat lupaharkintaa ja että yksittäiset henkilöt voivat suoraan vedota niihin lupamenettelyssä ja valituksissa lupapäätöksiin. Tämä tekee Suomen järjestelmästä epäselvän.

Kirjoittajat:
Nuorempi tutkija, Suvi-Tuuli Puharinen, Itä-Suomen yliopisto, oikeustieteen laitos, suvi-tuuli.puharinen@uef.fi
Tutkimusprofessori Antti Belinskij, Suomen ympäristökeskus SYKE, etunimi.sukunimi@ymparisto.fi
Antti Belinskij toimii myös ympäristöoikeuden professorina Itä-Suomen yliopistossa

[1] Asia C-535/18 Land Nordrhein-Westfalen, [2020] ECLI:EU:C:2020:391.

Katso kaikki viimeaikaiset blogikirjoitukset, podcastit ja tweetit

Lisää aiheesta

Teemme tutkimusta yhdessä sidosryhmien kanssa – mutta miksi ja miten?

BlueAdapt-hankkeessa vuorovaikutuksella on välttämätön rooli. Mutta miksi se nähdään niin ...

Lue lisää

Tutkittu tieto päätöksen taustalla myös taloudellisesti kannattavaa

Tutkittu tieto auttaa kohdistamaan kunnostuspäätöksiä oikeisiin vesistöihin. Tämän rahallinen arvo ...

Lue lisää

Kuva: Valentin Antonucci

Webinaari: Role of ecological indicators, models and scenarios in adaptive water governance – review of challenges and future directions

Webinaarin tallenne ja kalvot nyt katsottavissa!

Lue lisää