Finnpulpin biotuotetehdas -hanke Kuopion Sorsasalossa kaatui joulukuussa 2019 sen arvioituihin vesistövaikutuksiin ja aiheutti laajahkoa keskustelua päätöksen perusteluista ja ympäristönsuojelulainsäädännöstä. BlueAdapt-hankkeen Jukka Similä perkaa päätöksen oikeudellisia taustoja.

Taloudellinen merkittävyys ei paina vaakakupissa ympäristöluvituksessa

Finnpulpin Kuopion hanke oli taloudellisten odotusten perusteella erittäin merkittävä. Tehdas olisi tuottanut 1,2 miljoonaa tonnia sellua vuodessa ja luonut toiminnanharjoittajan arvion mukaan useita tuhansia työpaikkoja. Taloudellisilla näkökohdilla ei kuitenkaan ympäristölupapäätöksissä ole merkitystä. Korkein hallinto-oikeus ei vakuuttutunut riittävästi siitä, että tehdas ei koko sen elinkaaren aikana aiheuttaisi ympäristönsuojelulaissa kiellettyä vesistön merkittävää pilaantumista tai sen vaaraa.

Korkeimman hallinto-oikeuden äänestyspäätöksessä Euroopan Unionin tuomioistuimen ns. Weser-ratkaisulla (C-461/13) oli keskeinen merkitys. Tässä päätöksessä EU:n tuomioistuin vahvisti vuonna 2005, että kansallinen viranomainen ei saa myöntää lupaa toimenpiteelle, jonka seurauksena pintavesimuodostuman ekologisen tilan yhdenkään laadullisen tekijän tilaluokka heikkenisi. Korkein hallinto-oikeus katsoi aikaisemman käytäntönsä mukaisesti, että Weser-ratkaisu on otettava huomioon ympäristönsuojelulakia tulkittaessa.

Vertailukohtia luvan epäämiselle ei juuri löydy

On harvinaista, että ympäristölupa ylipäätään evätään ja vielä harvinaisempaan se on näin isojen hankkeiden kohdalla. Yleensä ympäristöluvassa asetetaan ehtoja, joista osa voi olla kustannuksiltaan huomattavia, mutta ei evätä koko lupaa. Ehkä ainoa kokoluokaltaan vertailukelpoinen tuomioistuimen luvan epäävä ratkaisu on korkeimman hallinto-oikeuden Vuotoksen tekoallasta koskeva ratkaisu vuodelta 2002. Se tosin koski vesilupaa ja tehtiin vesilain eikä ympäristönsuojelulain nojalla kuten Finnpulpin päätös.

Vuotos-ratkaisu pohjautui olennaisin osin kansalliseen lainsäädäntöön vuonna 2002. Sittemmin niin sanottu mini-Vuotoksen maakuntakaava kaatui sitä vastoin Natura-arvioinnin puutteellisuuteen. Vuoden 2002 Vuotos-päätöksen jälkeen julkisuudessa esitettiin näkemyksiä, että korkein hallinto-oikeus teki poliittisen päätöksen ja lainsäädäntöä tulisi muuttaa. Vuotos-ratkaisun kannalta merkityksellisintä lainkohtaa ei kuitenkaan ole muutettu, vaikka vesilaki on sittemmin kokonaisuudessaan uudistettu.

Tarvitaanko kansalliseen lainsäädäntöön päivitystä?

Myös nyt korkeinta hallinto-oikeutta on kritisoitu ja päätöksen on katsottu heikentävän investoijien tarvitsemaan vakautta ja ennustettavuutta. Vaikka suhtaudun epäilyksellä tähän kritiikkiin, näin merkittävän päätöksen jälkeen on hyvä kysyä, olisiko kansallista lainsäädäntöä syytä muuttaa. Vesiensuojelun oikeudellisesti vahvistettu tavoite, hyvä ekologinen tila, on sovittu EU:ssa yhteisesti eikä sitä voida kansallisin päätöksin muuttaa. Sitä vastoin huomio kiinnittyy kahteen muuhun lainsäädännölliseen seikkaan, ympäristösääntelyn adaptiivisuuteen eli sopeutuvuuteen, ja hankkeen yhteisvaikutuksiin.

Lupien tarkistamismenettelyn poistaminen vaikutti päätökseen

Voimassa olevasta ympäristösuojelulaista poistettiin vuonna 2015 lupien tarkistamismenettely. Voimassa olevan lainsäädännön mukaan lupa tulee lähtökohtaisesti myöntää toistaiseksi voimassa olevana ilman säännönmukaista tarkistamista. Luvan myöntäminen määräaikaisena edellyttää toiminnanharjoittajan hakemusta taikka erityisen painavaa syytä. Korkeimman hallinto-oikeuden tehdessä katselmuksen, se tiedusteli toiminnanharjoittajalta mahdollisuutta muuttaa lupa määräaikaiseksi ja sai vastaukseksi, ettei biotuotetehdas ole toteutettavissa määräaikaisen luvan nojalla.

Korkein hallinto-oikeus ei päätöksessään jättänyt epäselväksi, että tämä vuoden 2015 lainmuutos on merkittävästi vaikuttanut lopputulemaan. Laitoksen oletettu 40 – 50 vuoden käyttöikä muodosti todella pitkän aikahorisontin, joka olennaisella tavalla vaikutti siihen, miten ympäristövaikutusten epävarmuuteen tuli suhtautua. Kun luvan muuttamisen mekanismit ovat jäykät, mahdollisuudet puuttua pilaantumiseen tai sen vaaraan luvan myöntämisen jälkeen ovat rajoitetut. Jos olisi ollut joku tehokas tapa tulevaisuudessa puuttua pilaantumiseen tai sen vaaraan, päätös mahdollisesti olisi ollut toinen.

Mielenkiintoista kyllä, korkeimman hallinto-oikeuden vähemmistö olisi lakia laveasti tulkiten tuonut lupasääntelyyn lisää adaptiivisuutta. Enemmistö ratkaisi asian kuitenkin toisin ja tämä on järjestelmän yleisen selkeyden kannalta hyvä. Vähemmistön kanta ei olisi välttämättä mahdollistanut puuttumista todella yllätyksellisiin tilanteisiin, joita ei ole voitu laisinkaan ennakoida lupamääräyksiä kirjoitettaessa. On syytä erottaa ne epävarmuudet, jotka voidaan etukäteen tunnistaa (”known unknowns”) niistä, jotka todella ovat aidosti yllätyksiä (”unknown unknowns”). Todella adaptiivinen, eli eri tilanteisiin sopeutuva, järjestelmä ottaa huomioon myös aidot yllätykset.

Yhteisvaikutukset keskiössä

Vesimuodostuman ekologiseen tilaan vaikuttaa moni tekijä. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun mukaan suurin osa Kallaveden fosforikuormituksesta tulee yläpuoliselta valuma-alueelta ja biotuotetehtaan osuus fosforikuormituksesta on mallilaskelmien mukaan keskimäärin noin 7 prosenttia kokonaiskuormituksesta. Lupapäätöksellä voidaan kuitenkin asettaa vain luvanhakijaa koskevia velvoitteita ja näin se uusi toiminnanharjoittaja, jonka jätevedet johtavat – tai uhkaavat johtaa – pilaamiskynnyksen ylittymiseen, on kriittisessä asemassa. Näin vaikka uuden toiminnanharjoittajan osuus kokonaiskuormituksesta olisi suhteellisen vähäinen. Kaikki päästölähteet vaikuttavat yhdessä ekologiseen tilaan, mutta pilaantumisen ehkäisyssä uudella luvanvaraisella toimijalla on erityisen raskas rooli.

Mitä kansallinen lainsäätäjä voisi tehdä näiden haasteiden voittamiseksi? Adaptiivisuutta voitaisiin lisätä palauttamalla lakiin vuonna 2015 kumottu säännös lupien tarkistamisesta. Tämän ajatuksen voi lukea korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä rivien välistä. Mutta tulisiko lainsäädännön muutoksen olla tätä suurempi? Sellainen, jossa myös otetaan huomioon muut päästölähteet?

Kuvitellaan tilanne, jossa yli miljoonan tonnia tuottava biotuotetehdas Kallaveden rannalla saisi ympäristöluvan, joka tulee määräajoin uudistaa. Myöhemmin ympäristölupaa tarkistettaessa havaittaisiin, että kasviplankton-laatutekijän tilaluokka on heikentynyt rehevöitymisen vuoksi ja biotuotetehtaan osuus ravinnekuormituksesta olisi vain 7 prosenttia. Lisäksi havaittaisiin, että ravinnekuormituksen vähentäminen olisi halvempaa – kustannustehokkaampaa – muista päästölähteistä kuin itse biotuotetehtaasta.

Tulisiko lupaviranomaisen kuitenkin kiristää nimenomaan biotuotetehtaan päästöjä taikka viime kädessä sulkea tehdas, vaikka kuormituksen vähentäminen muista päästölähteistä olisi halvempaa? Vai voitaisiinko hyväksyä ratkaisu, jossa toiminnanharjoittaja osoittaisi sitovalla tavalla tietyssä aikataulussa tapahtuvat päästövähennykset, jotka palauttaisivat ekologisen tilan riippumatta siitä, kenen päästöistä on kysymys? Voisiko siis biotuotetehdas sopia muiden kuormittajien kanssa järjestelyistä niin, että Kallaveteen tuleva kokonaiskuormitus ei ylitä kriittisiä rajoja? Voisiko muilla kuormittajilla olla velvollisuus osallistua asiaa koskevaan neuvotteluun ja viranomaisilla velvollisuus tukea yhteisen ratkaisun syntymistä? Ja jos tätä ajatusta haluaa viedä pidemmälle, niin voisiko tällainen vaihtoehto olla käytettävissä jo lupaa ensi kertaa myönnettäessä?

Tällaisen järjestelyn toteuttaminen olisi riippuvainen tapauskohtaisista olosuhteista. Selkeintä se olisi silloin, jos olisi toinen suuri pistekuormittaja, joka käyttää vanhaa teknologiaa, jonka uudistamisella ravinnekuormitusta voidaan merkittävästi vähentää. Tällaisia pistekuormittajia ei usein ole tunnistettavissa. Nykyään maa- ja metsätalous on suurin kuormituksen aiheuttaja monissa vesistöissä, ja on haastavaa tarkasti mitata, kuinka paljon jokin ympäristönsuojelutoimenpide vähentää yksittäiseltä tilalta tulevaa ravinnekuormitusta. Myös eri toimijoiden motivaatio osallistua yhteiseen päästövähennyshankkeeseen voi suuresti vaihdella.

Haasteista huolimatta lainsäätäjä voisi pyrkiä etsimään ratkaisuja, joissa kuormitusta voidaan vähentää kustannustehokkaasti eri päästölähteistä ja näin sallia yhteiskunnallisesti muutoin arvokkaan hankkeen toteuttaminen. Idea neutralisoida kustannus-tehokkaasti pistekuormituksen aiheuttamaa ravinnekuormitusta muusta päästölähteestä ei ole uusi. Porvoon vesi ja muutkin vesilaitokset ovat jo vapaaehtoisin toimin neutralisoineet ravinnepäästöjään tukemalla peltojen kipsikäsittelyä ja jopa Venäjällä ja Valko-Venäjällä toteutettavia jätevesihankkeita. Luparatkaisuissa näitä toimia ei kuitenkaan voi ottaa huomioon ilman lainsäädännön muutoksia.

Kirjoittaja Jukka Similä on tutkimusprofessori Lapin Yliopistolla ja johtaa BlueAdaptissa kolmatta työpakettia.